作者丨竺小缘
出品丨律新社研究中心
金融浪潮中，消费者权益是稳健之锚。
2024年上半年，金融市场波动成为投资者情绪的晴雨表。据36氪财经的统计数据显示，在这场金融消费“期中考试”中，多数投资者选择了更为谨慎的策略。其中，44.92%的投资者减少了投资额度，而63.57%的投资者对投资成果感到不满[1]。市场波动中，投资者的不安情绪愈发明显。
6月28日，国家金融监督管理总局、中国人民银行、中国证券监督管理委员会联合发布《关于金融消费者权益保护相关工作安排的公告》，进一步“点燃”市场情绪，并引发了广泛关注。该《公告》让2亿股民和7亿基民不禁担忧自己的身份是否在一夜之间从“上市公司股东”转变为了“金融消费者”，并且对购买理财产品、信托、股票、基金等金融产品是否均算作金融消费感到困惑。
律新社研究中心在《精品法律服务品牌指南（2024）：银行与金融领域》调研中了解到，“金融消费者”这一概念并非首次提出。回顾2008年全球金融危机，许多国家和地区的金融消费者遭受严重损失，引发了对金融消费者保护的广泛关注，使其成为全球性的议题。为了恢复金融市场的信心，各国纷纷制定和实施了保护金融消费者的法律，构建起金融消费者保护的新框架。
当前，随着金融消费日益成为主流消费模式，金融消费者保护的重要性愈发凸显。特别是在我国金融业快速发展的背景下，存在金融商品供给不足与法律服务供给不足的双重挑战。在这样的大环境下，明晰“金融消费者”的内涵和外延，正确评价其法律地位，并构建一个适应我国金融发展状况的金融消费者保护体系，显得尤为迫切且必要。
01 揭开前世面纱
“金融消费者”概念从何而来？
“金融消费者”的概念在法律领域经历了从模糊到明确的演变。最初，“金融消费者”这一术语在法律上并没有严格的定义，其内涵和外延相对宽泛，主要指那些购买或使用金融商品和服务的个人。然而，随着金融业的快速发展和2008年全球金融危机的爆发，金融消费者保护的重要性日益凸显，许多国家和地区开始通过立法明确金融消费者的权利，并建立起相应的保护机制。
从广义上看，金融消费者作为消费者群体的一部分，其权益保护在我国法律体系中占有重要位置。1993年10月31日，第八届全国人大常委会第四次会议通过《中华人民共和国消费者权益保护法》，奠定了维护消费者权益的基石。此外，包括《药品管理法》《化妆品卫生监督条例》《进出口商品检验法》《产品质量法》《反不正当竞争法》《食品安全法》《商标法》《广告法》《价格法》等在内的多项法律法规，均对消费者权益提供了全面的保护。至于“金融消费者”这一特定概念，则是英国在2000年通过《金融服务与市场法》时，才开创性地将其纳入法律框架。这一创新做法对全球金融法制产生了深远影响，随后，美国、日本、韩国等国家和地区也相继在立法中引入“金融消费者”的概念，并加强了对金融消费者的法律保护。
在我国，随着金融市场的发展和消费者权益保护意识的提高，金融消费者保护也逐渐成为立法和监管的重点。据此，律新社研究中心以时间为线索，并考虑到发布机构及其与“金融消费者”的相关度，梳理了自1993年10月至2024年7月全人常、保监会、银监会及最高法等不同机构发布的规范性文件（详见表1）。
表1：1993年至今与金融消费者相关的规范性文件整理[2]
可见，早在1993年前后，我国便大力推进全国性消费者权益保护法律的制定工作。随着时间的推移，相关立法不断扩展，逐步将娱乐、电视购物、网络购物、农资、旅游等超20个行业纳入消费者权益保护法的调整范畴，有效拓宽并加强了消费者权益保护的范围和力度。尽管在此过程中，我国消费者权益保护工作已逐步实现法制化，但金融消费者权益保护领域却长期缺乏统一的规范指导，未能与金融市场的快速发展同步，导致其保护工作相对滞后。
直至2015年，《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式提出了大一统的“金融消费者”概念，明确了包括银行业、证券业、保险业以及其他金融相关业务机构客户的权益保护，要求金融机构充分尊重并自觉保障金融消费者的财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权等八项基本权利（详见图1）。此后，随着金融市场的进一步成熟和金融产品服务的日益多样化，中国人民银行、中国银保监会和中国证监会在“金融消费者”的统一框架下，进一步明确了“金融消费者”“银行保险消费者”和“投资者”的权益保护范畴。
2018年是中国金融监管体系的重要转折点，银监会与保监会的合并成就了中国银行保险监督管理委员会的成立，这一变革旨在解决监管职责不明确、监管重叠及空白等问题，同时推动监管资源的优化配置。随着新监管机构的成立，金融消费者保护工作迈入了新时代，更多面向金融消保、更全面的法规、办法等呼之欲出。
近年来，国家金融监管机构积极行动，陆续颁布了一系列关于金融消费者权益保护的管理办法和指导意见。如2019年《中国银保监会〈关于银行保险机构加强2019年消费者权益保护工作体制机制建设〉的指导意见》要求银行保险机构应加强消费者权益保护机制体制建设，在将消保融入公司治理各环节、建立消保审查机制、加强信息披露机制等八个方面对银行保险机构提出工作要求；2020年《银行业保险业消费投诉2020年处理管理办法》提出完善银行保险机构金融消费者投诉处理制度机制要求，明确银行保险机构金融消费者投诉处理职责、程序，畅通投诉渠道，提高处理效率，提升消费者对银行保险机构投诉处理工作满意度；2021年《银行保险机构消费者权益保护监管评价办法》首次对保险机构就消费者权益保护工作制定监管评价办法，从体制建设、机制运行、纠纷化解、教育宣传、操作与服务五方面评价公司消保工作质效，督促公司合法经营，加强内部自律，切实维护消费者权益；2022年中国银保监会出台金融消费者权益保护领域纲领性文件，通过《银行保险机构消费者权益保护管理办法》进一步完善银行业保险业行为监管制度，明确保护金融消费者八项基本权利，提升消费者权益保护体制机制建设水平，深入体现以人民为中心的发展思想，加强现代金融监管体系……这些规定涉及金融营销宣传、销售行为的可追溯性、消费投诉处理等关键环节，自上而下地构建起一个系统化的金融消费者权益监管制度体系，为金融消费者的权益提供了更为坚实的保护。
图1：金融消费者的八大权益 [3]
02 明确今生定位
“金融消费者”究竟是什么？
在具体的金融业务之中，“金融消费者”的定义和适用场景都是限定的。根据《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》，金融消费者是指购买、使用银行、支付机构提供的金融产品或者服务的自然人。虽然与《银行保险机构消费者权益保护管理办法》中的“银行保险机构消费者”都适用于银行业金融机构，但具体适用领域有所区别。金融消费者是在非银行支付机构、征信机构、个人本外币兑换特许业务经营机构购买或使用金融产品及服务的自然人，而银行保险机构消费者则是保险机构、银保监会负责监管的其他金融机构与代理邮政储蓄业务的邮政企业金融产品或服务的消费者。换言之，当消费者作为银行业金融机构自然人客户时，既是“金融投资者”也是“银行保险机构消费者”，其权益受到中国人民银行与中国银保监会的双重保护。
从规范性文件中也可以看出，在中国金融监管框架内，对于“金融消费者”的定义与司法体系中的认识存在显著差异。相较于法院的宽泛认定，金融监管机构对“金融消费者”的界定更为具体。在银行和保险业务中，中国银保监会所指的“金融消费者”与“银行保险机构消费者”具有一致的含义；而在更广泛的金融监管语境中，“金融消费者”一词则综合涵盖了中国人民银行和中国银保监会所定义的相关消费者群体。因此，“金融消费者”概念更贴近中国人民银行和国家金融监督管理总局在金融机构客户权益保护监管中的实际操作。
值得注意的是，在现行有效的金融监管规则体系中，“金融消费者”这一术语的应用并非普遍。“金融消费者”不覆盖证券期货行业，同样也不适用于除支付机构以外的互联网金融企业以及地方金融组织。此外，私募基金管理人、基金公司子公司等提供金融产品和服务的资产管理机构，尽管其机构性质属于非金融类，也被排除在外。
近年来，随着《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》《银行保险机构消费者权益保护管理办法》等新规的相继出台，金融消费者权益保护的责任主体得到了明确划分。银行业金融机构、保险机构和非金融支付机构作为三大类主要责任承担者，不仅是金融消费者权益保护的具体执行者，亦保证了监管要求的针对性和有效性（详见表2）。
表2：负有保护金融消费者权益义务的机构汇总
显然，“金融消费者”的定义并非一成不变，而是随着政策环境和市场实践的演变而不断丰富和深化。这一概念不仅涵盖了基本的法律属性，更融入了显著的“政策特性”，反映出监管机构在不同金融领域和市场条件下对消费者保护的动态考量和策略调整。
对此，中国人民大学法学院教授叶林认为，金融消费者的定义并不局限于所有参与金融活动的人，而是需要根据市场结构、金融产品特性以及消费者自身的风险承受能力等因素来综合考量。在界定金融消费者的范畴时，不仅要考虑金融服务提供者和金融产品的特点，还要顾及金融市场的现状和发展趋势。立法者在制定相关保护政策时，亦应平衡金融消费者与服务提供者之间的利益关系，避免过度保护导致的市场失衡，同时确保金融行业的健康发展。简而言之，在确定金融消费者的含义时，在向金融消费者提供倾斜保护时，应当斟酌金融市场、金融商品和市场参与者的特点，即考虑是否适用于场内交易市场、是否适用于金融衍生产品以及是否考虑金融消费者的承受力，从而作出合理的政策选择[8]。
03 编织未来图景
“金融消费者”到底怎么保护？
在金融领域，“消费者权益保护”不仅仅是一个抽象的表述，其代表着金融消费者对未来金融市场的规划与憧憬。目前，随着金融市场不断演变和金融产品的日益丰富，金融消费者面临的风险及挑战也在不断增加，金融消费者保护亦受到了各界愈来愈多的关注。而在这个图景中，“金融消费者”的权益保护又是构建健康、稳定、可持续发展的金融生态系统的关键一环。因此，如何有效地保护金融消费者的权益，确保他们能够在一个安全、公平、透明的市场中进行金融活动，成了监管机构、金融机构乃至整个社会必须面对的重要课题。
1
构建金融消费者权益保护新格局
2024年年初，金融监管总局金融消保局明确了金融消费者权益保护的新方向，并强调加强金融消费者权益保护的重要性，认为其是中国特色金融发展道路的必然要求，也是强化行为监管的重要内容。在此基础上，消保局提出了四个主要措施：首先，梳理和完善金融消费者权益保护领域的制度体系，解决消费者面临的急难愁盼问题；其次，提升金融消费者投诉处理的质效，建立投诉举报流程和标准体系，确保群众诉求得到及时响应；再次，构建金融消费纠纷多元化解机制，推动线下调解服务扩面增质，加强线上纠纷调解；最后，打造消费者金融素养提升工程，普及金融知识，提升消费者对金融产品的理解。此外，通过建设金融消费者权益保护服务平台和金融产品查询平台，完善金融产品合规性和适当性管理，构建多维度适老化金融服务体系，优化消费者权益保护监管评价机制等具体措施，坚实金融消费者权益保护框架。同时，强调加快构建“大消保”格局，推动金融消费者权益保护工作的协调机制，与相关部委建立沟通协作机制，研究制定统一适用的政策措施，确保同类金融产品和服务适用统一的保护标准，并推动制定相关法律法规，为保护金融消费者合法权益提供更高层级的法制保障。最终，通过以上措施构建起一个更加完善、高效的金融消费者权益保护体系，从而在提升消费者的金融素养的同时，保障消费者的合法权益[9]。
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构建多层次的金融消费者保护机制
国家金融与发展实验室副主任杨涛认为，当下，加强金融消费者权益保护不仅成为监管部门工作的重中之重，也成为各类金融从业机构完善客户服务场景、全面提升服务质量的关键所在。今年是金融消费者权益保护工作的一个重要窗口期，也是金融行业从业机构配合监管部门共同探讨、形成共识的一个阶段。要避免消费者保护“雾里看花”，就需构建多层次的保护机制：一是立法保护，明确法律与制度原则，尽快制定专门的“金融消费者保护法”。二是监管保护，明确金融机构和准金融组织的行为约束机制，并从中央与地方层面同步着手。三是行政保护，对于金融消费者的有效诉求，建立高效的处理机制。四是司法保护，对于金融活动的违规违法要有惩罚，对于争议要及时处理。五是自律保护，充分发挥各类行业协会、民间自律组织的补充约束作用。六是社会保护，通过加强消费者专业知识宣传教育，使得后者不再总是金融专业性方面的“弱势”群体。其中，最为重要的是把目前分散在各监管机构的消费者保护部门尽快进行整合统一，打造独立的金融消费者保护机构[10]。
3
落实金融消保的“十六字箴言”
北京道誉企业管理服务有限公司执行董事李利明凭借其在金融机构声誉风险管理领域的丰富经验，提出了金融机构在消费者权益保护方面应遵循的“十六字箴言”——合法合规，有责有偿，合情合理，有理有节。首先，“合法合规”要求金融机构及其员工在产品销售和服务过程中必须严格遵循相关法律法规，这是减少消保冲突、避免声誉风险的关键；其次，“有责有偿”要求金融机构在发生消保事件时，应客观评估自身责任，主动与客户协商赔偿或补偿方案，而不是推诿扯皮，这有助于化解冲突，防止事件升级；此外，“合情合理”提醒金融机构在处理消保事件时，不仅要依法行事，还要考虑公众情感和客户利益，采取人性化措施，展现企业的社会责任和温情；最后，“有理有节”则是建议金融机构在面对客户的无理要求或恶意诽谤时，应保持冷静和克制，以客观平和的态度回应，避免激化矛盾，维护机构形象。“十六字箴言”为金融机构提供了一套全面的消保和声誉风险管理策略，强调了在维护消费者权益的同时，也要考虑机构的长远发展和社会影响。通过合法合规经营、积极承担责任、关注客户情感和保持理性应对，金融机构可以更好地平衡消费者权益保护与机构声誉管理，实现可持续发展。
4
完善金融消费者个人信息保护体系
交通银行副行长周万阜提出，在信息化时代，金融消费者个人信息保护工作关系到广大人民的切身利益。商业银行需要切实维护好、保障好广大金融消费者对自身信息数据的合法权益，使金融消费者在数字经济发展中不仅获益，还能有足够的安全感。一是商业银行要从管理制度、合同文本、业务流程、岗位权限、信息系统等多方面建立和完善个人信息保护机制，从银行业务、法律法规、消费者权益、技术防控、审计审查等全方位综合施策，全面开展个人信息保护工作。二是商业银行要将合法、正当、必要和诚信原则贯穿于个人信息处理的全流程各环节，包括开展个人信息保护影响性评估、合法合理收集个人信息、响应个人信息主体各项权利、分类分级授权使用信息、严格开展信息出行出境管理、落实合作机构信息管理、迅速妥善处置信息安全事件、合法合规销毁不再使用的个人信息等，充分保护金融消费者包括信息安全权在内的所有信息主体权利[11]。
5
重点加强消费者知情权保障
图2：金融消费者权益保护认知度（%）[12]
图3：消费者对各项金融消费者权益的关注度（%）[13]
《零售金融消费者权益保护专题报告》显示，尽管超过九成的消费者对金融消费者权益具有基本认知（详见图2），尤其在财产安全权、信息安全权和知情权方面关注度较高（详见图3），但对受教育权和依法求偿权的了解尚显不足。在这些权益中，知情权虽然受到消费者的高度重视，却在实际保障中感知最为薄弱（详见图4）。消费者普遍感到在金融交易过程中信息获取不全面、不及时，这种信息不对称导致他们在缺乏充分信息的情况下作出决策，可能遭受经济损失。为了应对这一现象，金融机构和监管机构应该加强消费者教育，提升其权益保护意识，同时优化金融产品和服务，确保消费者的知情权、公平交易权和自主选择权得到充分保障。此外，应规范信息披露流程，确保信息的充分性和透明度，以减少消费者因信息不足而面临的风险。
图8：消费者对各项金融消费者权益的关注度与保障情况感知（%）[14]
6
构建高效多元的金融消费纠纷在线解决机制
北京大学普惠金融与法律监管研究基地柏亮及顾雷研究团队认为，为适应金融消费者对纠纷解决方式的多样化需求，我国正大力推广在线纠纷非诉解决机制（ODR）。这一机制以便捷、高效和低成本的优势，通过第三方调解和仲裁，为金融消费纠纷提供了多元化的解决途径。尽管ODR在我国已取得一定成效，但仍需进一步整合现有投诉、调解和仲裁机制，借鉴国际“一站式”服务模式，建立专业化的第三方解决机构，如设立权威的“互联网金融交易纠纷投诉中心”以提高审理效率，降低消费者的救济成本。此外，针对线上金融交易纠纷的特殊性，该团队建议制定《互联网金融消费者纠纷及有关服务行为管理暂行办法》等专门管理办法，明确纠纷处理程序和效力的同时，利用互联网技术提升解决能力。此外，通过建立纠纷处置会诊制度，汇聚全国专家智慧，对疑难案例进行联合会诊，形成科学处置建议，推动人才共享和调解联动，提高纠纷解决的专业性和效率。通过以上措施，进一步完善金融消费纠纷的在线非诉解决机制，有效保护金融消费者的合法权益，促进金融行业的健康发展，最终实现金融消费者权益保护与金融市场效率的双赢[15]。
结语
金融消费者保护是现代金融市场发展中不可或缺的一环，其法律地位和保护机制的确立标志着金融体系成熟度的提升。随着金融产品和服务的持续创新，相应的法律框架亟需更新与完善，以维护消费者权益并推动金融创新的平衡发展。在这一过程中，立法机构必须清晰划分金融消费者群体，实施差异化保护策略，并为被侵害权益的金融消费者指明维权方法。同时，监管机构须充分考虑不同金融消费者的风险承受能力，避免“一刀切”的保护模式。此外，值得注意的是，构建一个公平、透明、高效的金融消费环境，不仅涉及法律法规的持续完善，也包括处理机制的丰富和优化，需要立法者、监管者、金融机构以及消费者本身共同努力。相信通过全方位、综合性的多方努力，定能提高金融消费者权益保护的效率、效果和针对性，在增强金融消费者信心的同时，为金融市场的繁荣稳定打下坚实基础。
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